美国商务部工业和安全局考虑对面部识别设备和其他生物识别监控设备实施新出口限制
2020年7月17日，美国商务部工业和安全局（BIS）发布一份问询通知（以下简称“《通知》”）1，拟修订《出口管制条例》（EAR）2以更新其中因遏止犯罪和侦查原因（“CC”）而受管制的物项清单以及与之相关的许可要求，并征求公众意见。其中，BIS可能将对面部识别和生物识别系统相关的设备、软件和技术增加出口许可要求。《通知》涉及具有重要商业应用的新兴技术和先进技术,对生物识别相关行业具有重大影响。针对《通知》的意见需于2020年9月15日前提交。
背景：对遏止犯罪技术进行更严格审查
外界对美国商务部将采取措施更新其对用于“监视、侦察和言论审查”的先进技术和产品的管制措施早有预期。《通知》是这些措施的组成部分。
BIS长期以来依据《出口管制条例》3，因人权相关的外交政策考量，对商品、软件和技术实施许可要求。这些管制措施长期以来适用于“美国商务部管制清单”（“CCL”）中因“遏止犯罪”的理由而受管制的物项（“CC物项”），包括各类人群管制和防护装备、各类“酷刑”工具、防护装备以及特定的生物识别装备（如指纹分析仪）以及相关软件和技术。
BIS上一次对因遏止犯罪和侦查而受管制的物项进行全面审查是在2008年。在之后的多年里，相关人士曾呼吁基于外交政策和人权理由对用于监控和遏止犯罪的新兴技术实行新的出口管制，并根据美国和欧盟法律以及通过其他多边机制进行。其中包括对先进技术和新兴技术的进一步关注，例如大规模监控系统、先进的生物识别分析系统以及相关软件和技术。对于此类产品持续在某些引起人权担忧的情形下被许可出口，美国国会曾对美国商务部进行跨党派的问询。作为回应，美国商务部官员近年来的声明已表明更新相关管制措施的意图。
《通知》表明，BIS有意更新CCL上的CC物项，并修改相关的许可要求。因此，新物项可能会被增列进管制清单，而现有受管制物项适用的许可要求，将可能被扩展以涵盖新的目的地。美国对CC物项的出口管制适用于大多数目的地4，但《通知》中多处地方显示BIS尤其关注中国。值得注意的是，BIS特别指出，除了执法和公共安全用途外，人群扫描技术还可“助长侵犯人权”，并援引中国作为例子。5
征求意见
BIS正就可考虑适用新许可要求的CC物项征求公众意见，对象包括行业和贸易协会、非政府组织、政府机构和学术界。
其中，BIS拟在CCL上以“遏止犯罪和侦查”为受控理由新增以下物项，并征求公众意见：
- 面部识别和其他生物识别系统；
- 非致命性视觉干扰激光器（即“眩光器”），即一种非致命性武器，使用激光照射并暂时屏蔽传感器或破坏人类视觉造成闪光目盲；以及
- 远程声学设备，即一种声音呼叫设备，用于长距离或以比普通扬声器更大的音量发送信息和警告声音。
新的管制措施可能会覆盖与上述物项相关的组件、软件和技术。目前，这些物项大多是《出口管制条例》下的EAR99物项，这意味着它们不在CCL上，因此就大部分目的地（包括中国）而言它们不受管制。BIS也在就CCL上现有的受控理由为“遏止犯罪和侦查”的物项6征求公众意见，各界可通过该征求意见程序申请继续管制、删除管制或修改管制的范围。
针对这些CCL修订的相关问题，BIS正就以下方面征求意见：（1）物项的性能标准和其他信息，以判断其是否纯粹或主要用于消费者或商业应用，还是纯粹或主要用于执法或安全服务，或用于引起人权关注的政府活动；（2）增加、修改或删除CCL上的物项将如何影响美国在全世界支持人权的工作；以及（3）管制措施的变化将如何影响美国工商业的竞争力。7
由于对面部识别和其他生物识别系统的监控是《通知》较为明显的关注点，以下我们将详细讨论《通知》的相关部分。
面部识别系统
根据《通知》，面部识别系统通过将从输入图像中选择的面部特征与存储在数据库中的面部特征进行比较，从图像或影片中识别或验证人的身份。人脸识别系统的主要组成部分包括：（1）输入摄像头；（2）数据存储；（3）处理计算机；（4）建立人脸图像模型所需的软件算法。在简述面部识别的商业应用已经获得“广泛的用户接受”之后8，BIS进一步解释道面部识别越来越多地被用于人群扫描系统，这不仅是基于执法和公共安全方面的原因，也助长侵犯人权。
关于未来管制的范围，《通知》广泛提及“面部识别设备”、“输入组件”、“软件”和“技术”。其中，BIS特别关注以下物项：（1）“面部识别软件”和（2）为人群监控系统提供输入的高像素摄像头。这些摄像头目前被归类为EAR99。BIS比较关注对以上物项实行新管制将产生的影响、适用管制的技术标准，以及有助于区分警察和情报最终用途和商业最终用途的其他标准。
其他生物识别系统
根据《通知》，与指纹和声纹这两种生物识别技术相关的物项已列于CCL上。为了扩大现有的管制，BIS正在考虑两种方案：（1）增加其他特定的生物识别技术，但是这将需要“对生物识别方法和产品进行逐项审查”；或者（2）将管制范围扩大至所有生物识别系统，但仅限于“在没有人的合作、没有有意的互动或者甚至不知情的情况下，进行个人识别的系统”9。
在“逐项审查”的方案下，BIS将基于技术标准，继续找出方法并确定有必要实施管制的产品。BIS正就下列问题向业界征求意见：有必要受到管制的其他技术（如虹膜、静脉、耳垂、步态、心跳技术）；建立管制时应该考虑的具体技术标准；该管制对于美国产业竞争力和领导地位会产生何种影响。有关方面可考虑究竟这些技术在商业和政府用途方面，是否存在潜在差异。
在更为综合全面的方案下，《通知》指出BIS正考虑将管制范围扩大到所有在没有人的合作、没有有意的互动或不知情的情况下对个人进行识别的生物识别系统。BIS举例该类系统包括运行面部识别软件的闭路摄像头，或者对公共空间进行秘密音频监控的系统。BIS指出，在这一方案下，新的管制将不适用于核实试图进入某设施或设备的人是否有正当权限的系统。一些指纹、虹膜和语音认证产品也可能基于其特定的商业应用而不受管制。BIS正在征求意见，以考量这种综合性方案是否优于“逐项审查”方案，并且在综合全面方案下如何确定管制的具体技术标准。10
业界的关键考量事项
《通知》对相关领域的企业将产生重要影响。尽管《通知》明确点名中国，但CC管制措施的适用范围广泛，而且没有迹象表明任何新的管制将仅限于涉及中国的交易。此外，正如BIS所承认的，许多可能被管制的物项已有广泛的商业应用。可能受到影响的企业应考虑在征求意见期结束之前向BIS提交意见。
1 Advanced Surveillance Systems and Other Items of Human Rights Concern（《高科技监视系统和涉及人权问题的物项》）85 Fed. Reg. 43,532（2020年7月19日）。
2 15 C.F.R. Parts 730–774。
3 《出口管制条例》具有广泛的管辖权，受该条例管辖的物项通常包括（1）位于美国或从美国出口的所有物项，（2）在美国生产的所有物项，无论其位于何处（3）含有超过“忽略不计价值的”美国元素的外国制造物项，和（4）符合“外国直接产品”规则的外国制造物项。
4 值得注意的例外，包括但不限于：某些欧洲国家、加拿大、澳大利亚和新西兰。
5 最近几周，美国根据制裁和出口管制法律，以中国人权问题为由，实施了一系列针对性的限制措施。 其中包括：（1）预计BIS将于2020年7月22日以强迫劳动的问题为由，将11个中国实体加入“实体清单”；（2）美国财政部外国资产控制办公室（“OFAC”）于2020年7月9日以涉及“严重”人权问题为由，对中国的一个政府实体和四名现任和前任政府官员实行制裁。
6 这些物项包括：（1）警察头盔（0A979）；（2）指纹阅读器（3A981）及其组件（3A981、4A980）、软件（3D980、4D980）和技术（3E980、4A980）；（3）指纹粉、染料和墨水（1A985）；（4）声纹识别系统（3A980）及其组件（3A980）、软件（3D980）及技术（3E980）；（5）测谎仪和心理压力分析设备（3A981）和其组件（3A981）、软件（3D981）及技术（3E980）；（6）非军事移动犯罪科学实验室（9A980）；以及（7）于“出口管制分类号” ECCN及其子段落4A003、4A980、4D001、4E980、6E001、4E980、6A002、6E001和6E002中因遏止犯罪和侦查而受管制的杂项物项。
7 美国商务部工业安全局还欢迎就更新对于其他用于监视和人群管制的物项的管制措施以及公众关心的相关问题提供意见。工业安全局也就对基于最终用途及/或最终用户的遏止犯罪和侦查管制（如《出口管制条例》744部分中的最终用途/最终用户管制）的潜在修订征求意见。
8 见《通知》。
9 同上。
10 同上。
