Investimentos em Infraestrutura: Novas Opções e Incentivos para Financiamento no Brasil

Nova Lei nº 14.801/2024 cria debêntures de infraestrutura, altera regras das debêntures incentivadas e dos fundos de investimento no setor, incluindo diretrizes tributárias, e promove incentivos para captação de recursos via emissão de títulos de dívida no exterior (bonds).

O desenvolvimento econômico de um país está diretamente relacionado ao investimento em setores de maior impacto sobre a produtividade, como infraestrutura, inovação e tecnologia. Esse avanço é, ainda, influenciado por incentivos governamentais, pela redução das taxas de juros em linhas de crédito específicas e pela diversidade de meios de financiamento disponíveis para o setor privado.

Nesse contexto, com o propósito de estabelecer um ambiente propício para o crescimento econômico e fomentar investimentos estratégicos nos setores vitais para a competitividade e a sustentabilidade do país, a Lei nº 14.801, de 9 de janeiro de 2024, conforme em vigor (“Lei 14.801”), sancionada em 10 de janeiro de 2024, traz uma série de inovações nos instrumentos de captação de recursos no setor de infraestrutura. Tal norma introduziu mudanças importantes, destacando-se a criação das “debêntures de infraestrutura” e dos “bonds incentivados”, bem como alterações no regime jurídico e tributário das debêntures incentivadas e nos fundos de investimento do setor. A seguir, detalhamos as principais transformações introduzidas pela Lei 14.801.

Instrumentos de financiamento específicos do setor de infraestrutura abarcados pela nova lei

I. Debêntures de infraestrutura: Nova modalidade de financiamento criada pela Lei 14.801

A. O que são as debêntures de infraestrutura?

Primeiramente, é importante destacar que as debêntures de infraestrutura não substituem as debêntures incentivadas já existentes desde o advento da Lei nº 12.431, de 24 de junho de 2011, conforme alterada ("Lei 12.431"), abordadas abaixo, com destaque para as inovações trazidas pela nova lei. Ao contrário, representam uma nova modalidade de financiamento voltada para o setor de infraestrutura.

Destacando as nomenclaturas que serão utilizadas pelo mercado, as novas "debêntures de infraestrutura" são títulos de dívida que poderão ser emitidos por sociedades de propósito específico, concessionárias, permissionárias, autorizatárias ou arrendatárias, constituídas sob a forma de sociedade por ações, objeto de distribuição pública, conforme estabelecido pela Lei 14.801.

Além disso, as debêntures de infraestrutura podem ser emitidas por sociedades controladoras diretas ou indiretas das entidades mencionadas acima, desde que constituídas como sociedade por ações, e que os recursos se destinem a projetos considerados prioritários, observando os limites e condições estabelecidos pelo Poder Executivo.

Os recursos captados por meio da emissão dessas debêntures devem ser direcionados para a implementação de projetos de investimento nas áreas de infraestrutura ou de produção econômica intensiva em pesquisa, desenvolvimento e inovação, considerados prioritários de acordo com as regulamentações do Poder Executivo federal.

Para que sejam enquadrados como “debêntures de infraestrutura” e possam auferir os benefícios fiscais abaixo descritos, tais valores mobiliários devem atender, atualmente, aos seguintes requisitos:

• serem emitidos entre a data de publicação da Lei 14.801 e 31 de dezembro de 2030;
• possuir taxa de juros pré-fixada, vinculada a índice de preço ou à Taxa Referencial (TR), sendo vedada a pactuação total ou parcial de taxa de juros pós-fixada;
• possuir prazo médio ponderado superior a 4 anos;
• prever em seus instrumentos de emissão a vedação à recompra pelo emissor ou parte a ele relacionada, nos 2 primeiros anos após a sua emissão, e à liquidação antecipada por meio de resgate ou pré-pagamento, salvo na forma a ser regulamentada pelo Conselho Monetário Nacional;
• prever prazo de pagamento periódico de rendimentos, se existente, com intervalos de, no mínimo, 180 dias;
• comprovação de que o título ou valor mobiliário esteja registrado em sistema de registro devidamente autorizado pelo Banco Central do Brasil ou pela CVM, nas suas respectivas áreas de competência;
• ser submetido a procedimento simplificado que demonstre o compromisso de alocar os recursos captados no pagamento futuro ou no reembolso de gastos, despesas ou dívidas relacionados aos projetos de investimento.

B. Principais características das novas debêntures de infraestrutura definidas na Lei 14.801

• Regras simplificadas de enquadramento - O Poder Executivo regulamentará os critérios para enquadramento dos projetos como prioritários, de forma a habilitar seu titular ou controlador a emitir as debêntures de infraestrutura. Não obstante, a Lei 14.801 e todas as discussões que levaram à sua criação já indicaram que a regra geral será a dispensa da exigência de aprovação ministerial prévia e formal para os projetos nos setores prioritários que serão listados no futuro regulamento. Ademais, poderá ser previsto um procedimento simplificado na aprovação ministerial prévia para enquadramento de projetos que envolvam serviços públicos de titularidade dos entes subnacionais (Estados, Distrito Federal e Municípios).

Os critérios para enquadramento dos projetos como prioritários deverão incluir (i) setores com grande demanda de investimento em infraestrutura ou (ii) projetos com efeito indutor no desenvolvimento econômico local ou regional.

O regulamento previsto em lei deverá ser publicado bienalmente, até o dia 31 do ano anterior ao período em que deverá vigorar. Tal mecânica constante de atualização conferirá maior dinamismo na definição de setores estratégicos para o país, bem como possibilitará a análise e inclusão de novas áreas ou soluções tecnológicas e promoção de projetos e iniciativas que proporcionem benefícios ambientais ou sociais relevantes.

O primeiro regulamento deverá ser publicado em até 30 dias, contados da publicação da Lei 14.801.

• Alocação de recursos e prazo para reembolso de despesas ou dívidas passíveis de reembolso - Os recursos captados por meio das novas debêntures devem ser alocados no pagamento futuro ou no reembolso de gastos, despesas ou dívidas relacionados aos projetos de investimento. Os gastos, despesas ou as dívidas passíveis de reembolso deverão ter ocorrido no prazo máximo de 60 meses, contados desde a data de encerramento da oferta e observado escalonamento durante o período de transição:

• Benefício fiscal ao emissor - A sistemática de benefício tributário definido para as novas debêntures está focada no emissor (opção diferente do que atualmente ocorre no modelo de debêntures incentivadas, cujo incentivo tributário é para o debenturista/investidor). O emissor das debêntures de infraestrutura poderá reduzir da base de cálculo do IRPJ e da CSLL um valor adicional de 30% dos juros pagos aos detentores dos títulos.

Como regra geral, os rendimentos dos investidores titulares das debêntures de infraestrutura serão regularmente tributados pelo imposto de renda com as alíquotas vigentes para renda fixa, podendo variar entre 22,5% e 15%, a depender do tempo da aplicação (há exceções para alguns fundos de investimento, públicos e privados).

• Variação cambial - A novidade da Lei 14.801 é a possibilidade de emissão das debêntures de infraestrutura com cláusula de variação da taxa cambial, conforme autorização a ser dada por ato do Poder Executivo federal, o que torna o papel mais atrativo aos investidores estrangeiros.
• Vedação à aquisição - As debêntures de infraestrutura não podem ser adquiridas por pessoas ligadas ao emissor, inclusive residentes ou domiciliadas no exterior.¹ Entretanto, mediante ato do Poder Executivo federal, poderá ser autorizada a aquisição dessas debêntures por pessoa jurídica vinculada, residente ou domiciliada no exterior, nas condições especificadas e relacionadas à emissão e colocação no exterior de títulos a elas associados (o que é conhecido como “securitização para internalização dos recursos”), visando mais uma vez o financiamento estrangeiro.

C. Quais são os próximos passos?

Como mencionado anteriormente, diversos aspectos das debêntures de infraestrutura estão sujeitos à regulamentação pelo Poder Executivo federal antes que o instrumento possa ser plenamente utilizado. Isso inclui, por exemplo, os critérios para o enquadramento de projetos incentivados e a definição de setores prioritários. O prazo estipulado pela Lei 14.801 para a publicação desses regulamentos pelo Poder Executivo federal é de 30 dias, após a promulgação da lei, devendo ser republicado bienalmente até o dia 31 do ano anterior ao período em que deve entrar em vigor. Esse processo visa, especialmente, incorporar setores que demandem investimentos por razões de ordem pública.

Além disso, a emissão de debêntures de infraestrutura com cláusula de variação da taxa cambial e a aquisição desses títulos por pessoa jurídica vinculada, residente ou domiciliada no exterior, estão sujeitas à autorização concedida por ato do Poder Executivo federal. Essa permissão está condicionada a circunstâncias específicas, e está associada à emissão e colocação, no exterior, de títulos relacionados a essas debêntures.

II. Bonds incentivados

Títulos de dívida emitidos no exterior, os chamados “bonds”, já representavam importante meio de financiamento para empresas brasileiras, sobretudo de setores que possuem, tradicionalmente, parte de suas receitas em moeda estrangeira.

Assim, a possibilidade de emitir bonds em si não foi uma inovação da nova lei, mas merece grande destaque o desenvolvimento de incentivo fiscal buscando atrair capital estrangeiro para projetos de investimento na área de infraestrutura, conforme definido pelo artigo 2º da Lei 12.431. Em outras palavras, tal qual a Lei 12.431 se aproveitou de um instrumento tradicional como as debêntures e criou um novo mecanismos de investimento em infraestrutura por meio das “debêntures incentivadas”, a Lei 14.801 criou uma nova modalidade específica para financiar o setor a partir de títulos de dívida no exterior, com regras e requisitos próprios que deverão ser observados pelo emissor e inseridos nos documentos da captação, nascendo assim os “bonds incentivados”.

Por meio da alteração do artigo 1º da Lei nº 9.481, de 13 de agosto de 1997, conforme em vigor, a Lei 14.801 estabelece alíquota zero de IRRF sobre os juros provenientes de empréstimos externos contratados por meio da emissão de títulos no mercado internacional, realizados por sociedades de propósito específico e por concessionárias, permissionárias, autorizatárias ou arrendatárias, constituídas sob a forma de sociedade por ações, bem como por suas sociedades controladoras.

Existem exceções a essa regra, sendo a primeira aplicável aos beneficiários residentes ou domiciliados em países com tributação favorecida, nos termos dos artigos 24 e 24-A da Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996, conforme sua vigência ("Lei 9.430"). Nesse caso, será aplicada a alíquota de 25%. A segunda exceção refere-se aos juros pagos ou creditados, por fontes localizadas no Brasil, a pessoas físicas ou jurídicas vinculadas nos termos do artigo 23 da Lei 9.430, residentes ou domiciliadas no exterior, mesmo que não constituídas em países com tributação favorecida, sendo aplicada a alíquota de 30%.

III. Inovações para as debêntures incentivadas (Lei 12.431)

As chamadas "debêntures incentivadas" referem-se a títulos de dívida emitidos por concessionárias, permissionárias, autorizatárias ou arrendatárias, operando sob a forma de sociedade por ações, de acordo com a Lei 12.431.

Essas debêntures são destinadas à captação de recursos para a execução de projetos prioritários nas áreas de infraestrutura ou produção econômica intensiva em pesquisa, desenvolvimento e inovação, conforme regulamentado pelo Poder Executivo federal. Também é possível que as sociedades controladoras das entidades mencionadas emitam debêntures incentivadas, desde que constituídas sob a forma de sociedade por ações.

Para que sejam enquadrados como “debêntures incentivadas” e possam auferir os benefícios fiscais abaixo descritos, tais valores mobiliários devem atender, atualmente, aos seguintes requisitos:

• serem emitidos entre a data de publicação da Lei 12.431 e 31 de dezembro de 2030;
• possuir taxa de juros pré-fixada, vinculada a índice de preço ou à Taxa Referencial (TR), sendo vedada a pactuação total ou parcial de taxa de juros pós-fixada;
• possuir prazo médio ponderado superior a 4 anos;
• prever em seus instrumentos de emissão a vedação à recompra pelo emissor ou parte a ele relacionada, nos 2 primeiros anos após a sua emissão, e à liquidação antecipada por meio de resgate ou pré-pagamento, salvo na forma a ser regulamentada pelo Conselho Monetário Nacional;
• prever prazo de pagamento periódico de rendimentos, se existente, com intervalos de, no mínimo, 180 dias;
• comprovação de que o título ou valor mobiliário esteja registrado em sistema de registro devidamente autorizado pelo Banco Central do Brasil ou pela CVM, nas suas respectivas áreas de competência;
• ser submetido a procedimento simplificado que demonstre o compromisso de alocar os recursos captados no pagamento futuro ou no reembolso de gastos, despesas ou dívidas, relacionados aos projetos de investimento, ocorridos em prazo igual ou inferior a 60 meses, seguindo o mesmo período de transição indicado acima para as debêntures de infraestrutura.

A. Quais são os benefícios fiscais das debêntures incentivadas?

Uma vantagem expressiva associada às debêntures incentivadas é a isenção ou redução do imposto de renda sobre os ganhos obtidos. Os rendimentos gerados pelos investidores estão sujeitos à incidência do imposto sobre a renda, aplicando-se as seguintes alíquotas exclusivamente na fonte:

• alíquota zero para pessoas físicas residentes no Brasil;
• 15% para pessoas jurídicas domiciliadas no Brasil e tributadas com base no lucro real, presumido ou arbitrado, pessoa jurídica isenta ou optante pelo Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples Nacional);
• alíquota zero para beneficiário residente ou domiciliado no exterior, exceto em país que não tribute a renda ou que a tribute à alíquota máxima inferior a 20%.

Além disso, o regime de tributação mencionado estende-se às aplicações financeiras de renda fixa de titularidade de instituição financeira, abrangendo sociedades de seguro, previdência e capitalização, sociedades corretoras de títulos, valores mobiliários e câmbio, sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários, bem como sociedades de arrendamento mercantil.

Os rendimentos sujeitos à tributação exclusiva na fonte podem ser excluídos na apuração do lucro real. Importante ressaltar que as perdas decorrentes das operações com os ativos mencionados neste artigo, quando realizadas por pessoa jurídica tributada com base no lucro real, não são passíveis de dedução na apuração do lucro real.

B. Quais são as alterações trazidas pela Lei 14.801/23 aplicáveis às debêntures incentivadas?

A Lei 14.801 introduziu algumas alterações significativas nas debêntures incentivadas, buscando simplificar a emissão desses valores mobiliários. Essas modificações são detalhadas a seguir:

• Prazo para reembolso de despesas ou dívidas passíveis de reembolso - Anteriormente, era exigido que tais despesas ou dívidas tivessem sido incorridas nos 24 meses seguintes à data de encerramento da oferta pública. Com a promulgação da Lei 14.801, esse prazo foi estendido para 60 meses, seguindo o mesmo período de transição indicado acima para as debêntures de infraestrutura.
• Necessidade de aprovação ministerial prévia - Anteriormente, todos os projetos necessitavam de aprovação prévia pelos Ministérios competentes para serem considerados como prioritários e, consequentemente, permitir a emissão das debêntures incentivadas.

Com a promulgação da Lei 14.801, visando facilitar a captação de recursos para o setor de infraestrutura no país, também foi alterado o parágrafo 9º do artigo 2º da Lei 12.431, estendendo para as debêntures incentivadas os procedimentos simplificados e mais ágeis previstos para as novas debêntures de infraestrutura, incluindo (i) a dispensa da aprovação ministerial prévia para determinados projetos nos setores prioritários, conforme regulamentação a ser estabelecida pelo Poder Executivo e (ii) que seja instituído, por meio de regulamento específico do Ministério competente, um procedimento simplificado de aprovação prévia para setores que envolvam serviços públicos sob a titularidade dos entes subnacionais, como, por exemplo, o caso do setor de saneamento.

Considerando a existência de arcabouço normativo existente para as debêntures incentivadas, incluindo decreto, portarias ministeriais e instruções específicas, bem como pedidos de enquadramento em andamento, será importante acompanhar na prática como as inovações serão adotadas e se existirão diferenças (e, se existirem, se serão sutis ou significativas) entre setores diferentes ou entre os requisitos aplicáveis para debêntures incentivadas e debêntures de infraestrutura.

IV. Financiamento de infraestrutura e desenvolvimento sustentável

Com a entrada em vigor da Lei 14.801, tanto as debêntures incentivadas quanto as debêntures de infraestrutura, cujos recursos captados se destinem exclusivamente a projetos de investimento que proporcionem benefícios ambientais ou sociais relevantes, deverão seguir um procedimento simplificado de tramitação, com análise prioritária em relação a projetos que não ofereçam benefícios ambientais ou sociais relevantes.

Ademais, tais projetos deverão passar por uma avaliação externa específica para esse tipo de emissão e adotar um método de acompanhamento de suas etapas com base nos dados autodeclarados pelo titular do projeto, e nos relatórios enviados periodicamente aos Ministérios setoriais responsáveis.

Essas medidas representam mais uma iniciativa do governo para reafirmar o compromisso do Brasil com o desenvolvimento sustentável e alinhar-se ao crescente interesse global de investidores em impacto e aos mercados de títulos temáticos em expansão. Além disso, têm o propósito de proporcionar maior segurança jurídica e evitar práticas enganosas de "greenwashing" nessas operações.

V. Fundos de investimento

A. Quais são as espécies de fundo de investimento abarcadas pelas alterações da Lei nº 14.801?

As espécies de fundo de investimento impactados pelas alterações trazidas pela Lei nº 14.801, os quais exercem grande protagonismo no setor de infraestrutura, são: (i) Fundo de Investimento em Participações em Infraestrutura (FIP-IE); (ii) Fundo de Investimento em Participações na Produção Econômica Intensiva em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (FIP-PD&I); (iii) Fundo Incentivado de Investimento em Infraestrutura (FI-Infra) e (iv) Fundo de Investimento em Direitos Creditórios em Infraestrutura (FIDC-Infra).

B. Quais são as alterações trazidas pela Lei 14.801 aplicáveis a tais fundos?

A Lei 14.801 introduziu algumas alterações significativas aos fundos destacados acima, as quais encontram-se detalhadas a seguir:

• Limite mínimo de alocação em ativos de infraestrutura - A alteração à Lei 12.431, implementada pela Lei 14.801, redefine o critério de alocação para o FI-Infra e o FIDC-Infra, estipulando que pelo menos 85% de seu valor de referência deve ser alocado nos ativos emitidos ao amparo do artigo 2º da Lei 12.431 (e não mais 85% de seu patrimônio). O valor de referência passa a ser definido como o menor valor entre o patrimônio líquido e a média do patrimônio líquido do fundo, nos 180 dias anteriores à apuração.
• Expansão do conceito de “novos projetos” para o FIP-IE e o FIP-PD&I - A Lei 14.801 modifica a Lei 11.478/07, ampliando o conceito de "novos projetos" para o FIP-IE e FIP-PD&I. Agora, além dos projetos implementados a partir de 30 de maio de 2007 e a expansão de projetos já existentes, implantados ou em processo de implantação (desde que os investimentos e os resultados da expansão sejam segregados mediante a constituição de sociedade de propósito específico), podem ser considerados projetos que sejam implantados por sociedade de propósito específico já constituída em razão de celebração de contrato de concessão, arrendamento ou autorização de empresa com entidade pública (isto é, sem a necessidade de constituição de uma nova SPE), conferindo maior flexibilidade para investir em projetos em andamento.
• Ampliação de prazos - Os prazos foram significativamente ampliados para os FIP-IEs e FIP-PD&Is. O período para iniciar a atividade passou de 180 dias para 360 dias, permitindo uma preparação mais cuidadosa e estratégica para o início das operações. Além disso, o prazo para o enquadramento no nível mínimo de investimento exigido pela legislação foi estendido de 12 para 24 meses. Essa extensão proporciona aos fundos um horizonte mais aberto e viável para atender aos requisitos, permitindo uma gestão mais eficiente do processo de investimentos.

C. Quais são os benefícios fiscais de tais fundos?

A principal vantagem desses fundos (FIP-IE, FIP-PD&I, FI-Infra e FIDC-Infra) é que foram excluídos, expressamente, do regime de tributação periódica (come-cotas) instituído pela Lei nº 14.754/2023 (desde que alguns requisitos sejam cumpridos). Assim, a tributação ocorre apenas no momento da distribuição ao cotista, existindo diversas hipóteses de não-tributação, a depender das características do cotista.

Conclusão - O que esperar?

A introdução dessas inovações legislativas não apenas responde às demandas do cenário econômico, mas também projeta um futuro mais dinâmico e robusto para o financiamento de projetos de infraestrutura, inovação e tecnologia, bem como busca atrair mais investimento estrangeiro ao país.

Com a introdução das debêntures de infraestrutura e dos bonds incentivados, protagonistas da nova lei, as empresas agora possuem um panorama mais rico de opções para financiar projetos de investimento em infraestrutura, dispondo de mecanismos complementares e mais ferramentas para atração de investimentos externos.

Cada regime apresenta suas características específicas, tornando-se mais apropriado em determinadas situações. Por exemplo, as debêntures de infraestrutura destacam-se quando os investidores são fundos de pensão ou fundos de investimento, que não se beneficiam do incentivo tributário das debêntures incentivadas, uma vez que não estão sujeitos à tributação do imposto de renda. Isso ressalta a importância de uma abordagem estratégica na escolha do instrumento financeiro mais alinhado às necessidades e perfil tributário de cada investidor.

Os benefícios tributários definidos e reforçados pela nova lei indicam a dupla preocupação do país em ampliar os investimentos em infraestrutura e atrair investimentos privados, nacionais e estrangeiros, para o setor.

¹ Para fins da Lei 14.801, consideram-se “pessoas ligadas ao emissor”: (i) as pessoas físicas que sejam (a) controladoras diretas ou indiretas, acionistas titulares de mais de 10% das ações, com direito a voto ou administradoras do emissor; (b) cônjuges ou companheiros das pessoas referidas no item “(a)” acima e (c) parentes até segundo grau, inclusive por afinidade, das pessoas referidas no item “(a)” acima; (ii) as pessoas jurídicas que sejam suas controladoras, controladas ou coligadas, nos termos da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e (iii) os fundos dos quais alguma das pessoas físicas ou jurídicas, de que tratam os itens “(i)” e “(ii)” acima, seja cotista detentora de mais de 10% das respectivas cotas.