2020年4月28日，美国商务部工业安全局（US Department of Commerce Bureau of Industry and Security，简称“BIS”）刊发两项最终规则和一项拟议规则，旨在进一步限制对中国、俄罗斯、委内瑞拉及其他构成国家安全疑虑的国家(“疑虑国家”)的出口与技术转移。在宣布这些变更时，美国商务部部长罗斯（Wilbur Ross）提出中国、俄罗斯和委内瑞拉利用“民用供应链”获取美国商品和技术，然后将其转用于损害美国利益的军事及情报用途。在实务中，上述三项措施将对业务涉及某些特定物项（包括商品、软件和技术）的美国及非美国企业产生广泛而重要的影响，而相关物项涉及众多实用领域（特别值得注意的是，受影响的物项包括半导体、民航、电信、光学及其他技术领域的物项）。同时，这些措施针对涉及疑虑国家的出口、再出口、转移交易，提出了新的尽职调查和事前许可的法律要求。
更为重要的是，这些规则将使美国政府获得涉及疑虑国家（包括中国）的出口、再出口和转移交易的大量信息（即使交易仅涉及民事最终用户），便于其进行管制。同时，受影响的供应链当事方相应的尽职调查义务更为繁重，并面临新的事前许可的硬性要求。
以下是4月28日刊发的规则的概述：
- 将于2020年6月29日生效的一项最终规则，针对一系列商品（包括材料和设备）、软件以及技术（统称为“物项”），如果这些物项的出口、再出口和转移（一国境内）涉及中华人民共和国、俄罗斯或委内瑞拉境内军事最终用途或军事最终用户，则适用事先许可的要求。这将显著扩大现有许可规则的适用范围（“MEU规则”）。
- 将于2020年6月29日生效的一项最终规则，删除民用最终用户（“CIV”）许可例外，目前该项例外授权某些“国家安全管制物项”（即因国家安全原因而受管制的物项）在出口、再出口或转移至多个国家（包括中国）境内的民用最终用户时无需许可证。新规生效后，即使某交易仅涉及纯民用最终用户并且符合之前CIV许可例外的条件，该交易也必须事先接受BIS审查。
- 一项拟议规则，相关评论意见须于2020年6月29日之前提交。现有规则授权非美国公司在满足特定条件时将商业管制清单（“CCL“）上某些国家安全管制物品从一些较低风险国家再出口至构成国家安全疑虑的国家（包括中国），而拟议规则将删除该规则，从而修改“额外允许再出口（‘APR’）”许可例外（“APR拟议规则”）。
变更摘要
MEU规则（“军民融合”意义之下中国、俄罗斯和委内瑞拉境内的军事最终用途和最终用户）
MEU规则将围绕对中国、俄罗斯和委内瑞拉进行军事最终用途和军事最终用户管制的问题实施几项变革，于2020年6月29日生效（15 C.F.R. § 744.21）。关键变更如下：
- 许可要求扩大至中国境内的“军事最终用户”及强化“尽职调查”义务。新规将扩大目前对于若干物项在涉及中国“军事最终用途”时的许可要求，以至也包括中国“军事最终用户”（针对俄罗斯和委内瑞拉境内的军事最终用户和军事最终用途已有现行管制，本次修改将把对中国的军事最终用途管制扩展至同时适用于军事最终用户）。值得注意的是，BIS特别指出这项变更“将会要求【出口商、再出口商、转让方】对中国境内最终用户进行评估时必须提高尽职调查的标准，特别是有鉴于中国广泛的军民融合状况。”为了该规则的适用，BIS对“军事最终用户”进行了定义并且范围极广，不仅包括履行军事、执法及情报职能，还包括“其行动或职能旨在支持”军事最终用途的任何人或实体。
- 扩大受限制物品的范围。针对对中国、俄罗斯和委内瑞拉的军事最终用途和军事最终用户管制，新规还将扩大受管制物项的范围。修订后， 联邦规则汇编第15卷744节附录2中将新增以下出口管制分类号码（ECCN）：2A290、2A291、2B999、2D290、3A991、3A992、3A999、3B991、3B992、3C992、3D991、5B991、5A992、5D992、6A991、6A996及9B990，涉及的类别包括材料加工、电子、电信、信息安全、传感器和激光器、推进 (propulsion)。同时，3A992、8A992及9A991是附录2中已有的ECCN，但是新规将扩大这些ECCN下受军事最终用途和军事最终用户管制物品的范围（即某一ECCN项下，可能只有某些物项为军事最终用途和军事最终用户管制物品）。
- 扩大“军事最终用途”的定义。新规将扩展“军事最终用途”的定义，以至不仅包括纳入 (incorporate) 任何“军事物项”的物项，还包括任何“支持或有助于操作、安装、维护、修理、大修、整修、‘开发’或‘生产’”军事物项的物项。就此定义而言，军事物项是美国军品管制清单（US Munitions List）所述的任何物项，或美国《出口管理条例》（EAR）A018或600系列分类之下的任何物项。
- 推定拒绝。新规规定对于涉及中国、俄罗斯和委内瑞拉境内军事最终用户或军事最终用途的物项出口、再出口或转移申请，BIS将适用“推定拒绝”的原则。
- 扩大出口申报要求。新规将扩大在美国“自动化出口申报系统”（the Automated Export System 或“AES”）中申报电子出口信息（“EEI”）的要求。规则生效后，不论交易的价值，向中国、俄罗斯或委内瑞拉出口任何CCL上规定的物项都必须申报EEI（但某些美国政府交易、某些合作政府的交易以及符合GOV许可例外要求的国际组织的交易除外）。此外，EEI申报必须包括正确的ECCN，不论管制的理由为何。
CIV规则（组别D:1国家中的民用最终用户）
- 自2020年6月29日起，新规将从EAR删除CIV许可例外。依据CIV许可例外的授权，在符合适用条件的情况下，将CCL上的某些国家安全管制物项出口、再出口和转移（一国境内）至国家组别D:1国家（包括中国）境内大部分民用最终用户并用作民用最终用途时，则无需BIS事先审查。BIS现决定删除这项许可例外，原因是D:1国家“日益增加的军民技术开发的融合”。
- 新规生效后，向D:1国家出口、再出口或转移（一国境内）国家安全管制物项必须事先得到BIS的许可。
APR拟议规则（某些“友好司法管辖区”授权的再出口和转移交易）
- APR拟议规则拟修改EAR，此后依据“APR许可例外”向国家组别为D:1的国家（包括中国）进行再出口将不再被允许。拟议规则的目的是希望对关系到美国国家安全或外交政策的利益的交易掌握更多信息。APR许可例外目前允许将国家安全管制物项从某些“友好司法管辖区”（包括香港）再出口至某些适格的目的地，如果该交易已得到再出口国的出口授权。
拟议规则将会把国家组别D:1内的国家从APR许可例外的适用范围中移除，使之不再属于APR许可例外规则下国家安全管制物项的适格目的地。 - 拟议的变更是“由于美国及其伙伴……对于疑虑国家的军民技术发展的威胁的看法不尽相同。”具体而言，某些国家在审查（1）以国家组别D:1为目的地，并（2） 涉及国家安全管制物项的交易时标准与美国不同，导致美国原产产品被从A:1国家再出口至D:1国家，但是该交易如果从美国直接出口则应当已被美国政府禁止。
- BIS正在就APR拟议规则公开征求意见，任何意见须于2020年6月29日或该日之前交至BIS收悉。
商界的重要考虑
利益相关方在理解这些规则时，应当注意美国政府对于商业公司利用“民用供应链”取得和转移产品作军事应用的行为不断加强监管的大背景。对于参与出口、再出口或转移国家安全管制物项的公司，以及供应链依赖该类物项的公司，这些规则可能构成一些新的考量和挑战。
- 业务直接或间接包括与中国、俄罗斯和委内瑞拉相关的贸易和转移，并涉及受影响商品（包括生产设备、材料及成品）、软件和技术的企业，应仔细考虑美国政府可能将其商业活动视为牵涉“军事最终用户”或“军事最终用途”的风险，并确保公司已有适当的尽职调查和风险缓解措施，以在美国政府聚焦于“广泛的军民融合”的大背景下应对该风险。
- 本身依赖或其供应商可能依赖CIV许可例外的公司，应评估该项许可例外被移除后对其目前的销售及供应链的潜在影响（包括可能须向BIS申请许可）。
- 相关方应立即考虑针对向中国、俄罗斯和委内瑞拉出口物项的AES申报问题及时更新公司政策，以确保对于新的EEI申报要求（将适用于具有任何价值的交易，且其他规定同时适用），公司在2020年6月29日之前已做好合规准备。
- 虽然APR拟议规则之下的变更还不是最终规则，但相关方仍应立即进行自查，确定BIS从APR许可例外适用范围中移除D:1国家将对其业务造成的影响。有可能受到影响的经营者亦应考虑向BIS提交意见。具体而言，BIS“没有途径可以便利地得知现在有多少物项依据‘APR许可例外’的规定而获得再出口或转移（一国境内）的授权”，因而BIS“现正寻求信息，以了解此项拟议变更所影响的交易量、拟议变更将会如何影响将来完成该类交易所需的时间，以及拟议变更将会如何在其他方面影响目前的商业交易。”评论意见须于2020年6月29日或该日之前提交。
